El ordenamiento territorial es un asunto público
La administración distrital ha presentado a consideración del Concejo un
proyecto de modificación excepcional del POT. La Veeduría Distrital
considera que podría ser una revisión estructural disfrazada. La
ciudadanía merece estar mejor informada.
La ciudad del desorden
Tras varios siglos de crecimiento urbano lento y ordenado, Bogotá entro
en la vorágine de la urbanización a mediados del siglo XX, aunque décadas antes
se había iniciado su expansión en los alrededores del denominado centro
histórico y tradicional, rompiendo definitivamente con los límites definidos
hasta entonces por la malla colonial, extendiéndose
sobre la Sabana del Río Bogotá y transformando radicalmente un ecosistema
único: sus humedales.
El nuevo antimodelo promovió una
manera espontánea y anárquica de ocupar el territorio, una visión elitista del
desarrollo urbano y una intervención selectiva de la administración distrital,
que dio lugar a una ciudad segregada por los cuatro puntos cardinales: Norte y
Sur antagónicos, un Occidente desatendido y de espaldas al rio, y el Oriente
acosado por la presión urbana a costa de la sostenibilidad ambiental y de la
seguridad integral de la ciudadanía y de sus patrimonios.
La falta de gobierno contribuyó a todo este desorden, considerando que
la aceleración de la urbanización ocurrió bajo la dirección de alcaldes
designados directamente por el Presidente de la República de turno, por razones
políticas y sometidos a la rotación e inestabilidad que las mismas imponen, por
lo que apenas alcanzaban a administrar asuntos menores de una ciudad en pleno
crecimiento, sin demeritar los logros atribuibles al empeño de algunos de
ellos.
Para 1990, la ciudad exhibía serias carencias y déficits de servicios
públicos y sociales, la infraestructura de servicios básicos era precaria, la
movilidad presentaba graves restricciones, miles de viviendas estaban en riesgos
de variada índole, empezando por su localización en barrios de origen ilegal,
que no podían recibir las inversiones necesarias.
No sorprende entonces el alto porcentaje de necesidades básicas
insatisfechas (NBI) de esa época, ni los niveles de pobreza, ni la alta tasa de
homicidios, ni la inseguridad rampante que exhibía la ciudad. Una ciudad
poco amable y valorada, objeto permanente de toda clase de críticas.
Entre la norma y la realidad
Si bien las normas urbanas tienen antecedentes anteriores a 1980, es a
partir de esta década cuando empieza a conformarse un cuerpo normativo
coherente para abordar el proceso de urbanización: a nivel nacional mediante
la ley 9ª de 1989 y a nivel del Distrito mediante los
Acuerdos 7 de 1979 y 6 de 1990, entre otros.
Este proceso se concreta con la ley 388 de 1997, que sin ser la tan esperada Ley Orgánica
de Ordenamiento Territorial (LOOT) ordenada por la Constitución de 1991, sí
estuvo acompañada de un debate académico y técnico sobre el desarrollo urbano y
permitió empezar a materializar el ordenamiento necesario, en particular, en
las ciudades medianas y grandes, agobiadas por la urbanización irracional.
En Bogotá, las primeras intervenciones para ordenar el territorio corresponden a las políticas de
ampliación de cobertura en las redes de servicios públicos y otros
equipamientos, la legalización de barrios y la ejecución de obras locales
— obras con saldo pedagógico — que solo pudieron realizarse después de
1994, cuando la reforma tributaria derivada del estatuto orgánico se tradujo en
un flujo abundante de recursos públicos, ajustados a la realidad de la base de
contribuyentes de la ciudad por primera vez.
El aporte al ordenamiento de la ciudad mediante la ejecución de estas
políticas fue evidente: si bien las normas dictadas a partir de la ley 388
incidían efectivamente en las nuevas construcciones y en el desarrollo urbano,
la precaria realidad de la ciudad ya construida en 1995 imponía la obligación
de cumplir a la ciudadanía la “promesa” de mejorar la calidad de vida urbana.
La inversión pública en obras de infraestructura básica — como las redes
de acueducto y alcantarillado — o la relocalización de viviendas ubicadas en
zonas de riesgo no mitigable, o la recuperación del espacio público en
distintas zonas de la ciudad, entre otras intervenciones, constituyen
antecedentes directos del mejoramiento urbano de Bogotá entre 1995 y 2012.
POT vigente: ¿para qué modificarlo?
La formulación del primer Plan de Ordenamiento Territorial (POT) del año
2000 (Decreto 619) y su revisión de 2003 (Decreto 469) dieron lugar a una nueva
época en la planeación urbana de Bogotá, que probablemente no ha rendido
todavía sus mejores frutos, pero ya presenta algunos resultados que marcan la
diferencia con la ciudad anterior a 1990.
La falta de un ejercicio sistemático de seguimiento y evaluación de este
instrumento no permite probar de manera categórica hasta qué grado el POT ha
incidido efectivamente en las transformaciones de la ciudad.
Pero sí es posible sugerir que el establecimiento de un sistema de
planeación urbana que se deriva del POT — conformado por diversos instrumentos
y mecanismos, en distintas escalas — favorece y promueve dinámicas urbanas
superiores a las de décadas anteriores, que se expresan, por ejemplo, en el
crecimiento del número de viviendas construidas — se pasó de 11 mil
viviendas por año antes del POT vigente a 55 mil viviendas ahora — y en el
valor catastral de la ciudad — unos 330 billones de pesos — entre otros
indicadores.
En fin, las transformaciones urbanísticas, sociales, económicas y
ambientales están debidamente reconocidas en las evaluaciones internacionales
realizadas por entidades y organizaciones especializadas que analizan las
ciudades bajo criterios muy exigentes: Bogotá viene ocupando progresivamente
lugares muy destacados a nivel internacional y latinoamericano.
Pero el desarrollo de las normas y la adopción de mecanismos
complementarios al sistema de planeación urbana revisten grandes complejidades,
que se agravan con la inestabilidad de los niveles directivos y técnicos de las
entidades de los sectores de Planeación y Hábitat del Distrito Capital.
Las inversiones públicas que estaban contempladas en el POT han sufrido
severos retrasos — por razones que no es del caso profundizar aquí — y que
ayudan a explicar el desorden urbano de los últimos años, que sirve para
justificar la modificación excepcional que ha propuesto la actual
administración distrital.
Una modificación excepcional
La propuesta de modificación excepcional del POT exhibe una
contradicción esencial entre el discurso que se ha presentado a la opinión
pública — que valoramos y compartimos, en el sentido de superar la segregación
socio–espacial, de ordenar la ciudad en función del agua, de adaptarse al
cambio climático y de fortalecer lo público) y los contenidos concretos
consignados en el articulado del proyecto.
- Mientras se afirma que no se
modifica el modelo de ciudad, pues se mantienen los objetivos de mediano y
largo plazo del POT 2003, los contenidos indican una variación sustancial
en la estructura normativa e instrumental que soporta la estrategia de
ordenamiento vigente en el POT 2003.
- Se afirma que el modelo
de centro ampliado no va en contravía delmodelo vigente de centro y
centralidades,
como si fuera posible desarrollar simultáneamente dos estructuras urbanas
tan disimiles, sin entrar a discutir en cuál de las dos tienen cabida los
objetivos de equidad territorial y de inclusión social o en cual se
profundizan más las condiciones históricas de segregación y de exclusión.
Más aun, se presenta la modificación con carácter excepcional, fundamentada en un decreto del gobierno nacional, lo que da a lugar a
varios cuestionamientos:
1. La excepcionalidad de la modificación no queda debidamente
justificada, puesto que sobre la base de evaluaciones del POT 2003 y de otras
evaluaciones del impacto que generarían las modificaciones propuestas, como lo
indica la norma en estos casos, el contenido del proyecto de Acuerdo
corresponde efectivamente a una revisión estructural del POT, en
cuyo caso ni el fundamento legal, ni el proceso de participación ni la
concertación con la CAR o el trámite ante el Consejo Territorial de Planeación
corresponden al tipo de modificación que se pretende realizar.
2. Resulta poco conveniente para la autonomía territorial utilizar como
fundamento legal un decreto gubernamental, que desborda claramente las
competencias nacionales al respecto.
3. De hecho, la propuesta de modificación excepcional del POT va en contravía del espíritu de este decreto, que solo
permite hacer cambios puntuales al POT, pero en ningún caso ampara una
revisión estructural.
Alerta a la ciudadanía de Bogotá
En estos términos, es necesario alertar a la ciudadanía sobre los
impactos negativos que tendría para Bogotá adelantar una revisión estructural
del POT, sin que esta sea suficientemente transparente y clara.
Si se trata de veras de una revisión estructural, entonces ameritaría un
debate más profundo ante la opinión pública en torno a la necesidad y a la
conveniencia del cambio en la estrategia de ordenamiento de la ciudad y a la
utilidad de desmontar el sistema de planeación y el sistema de planeamiento
urbanístico, que se ha ido desarrollando por más de una década, sin los cuales
la gestión del suelo se haría aún más difícil.
Una propuesta de reforma excepcional debe ser el producto de un
diagnóstico técnico de la situación actual y de una evaluación profunda de los
resultados del POT vigente.
La propuesta de reforma excepcional debe estar sustentada en una
evaluación técnica que identifique en profundidad los obstáculos existentes
para alcanzar, en el nivel deseado, los objetivos de mediano y largo plazo del
POT vigente.
La propuesta de reforma debe estar orientada a superar tales
obstáculos.
En síntesis, el análisis realizado a la propuesta de modificación
excepcional lleva a alertar sobre los riesgos que representa para la ciudad en
su conjunto, para la ciudadanía y para el desarrollo del sector inmobiliario
adoptar un esquema de desregulación urbanística,
de desarrollo predio a predio y de reconcentración del poder de decisión en
pocas autoridades con carácter discrecional, como el que se propone en la
modificación.
Si la Administración está interesada en una revisión estructural del
POT, no debería hacerlo bajo la apariencia de una modificación excepcional,
sino que debería emprenderla con la claridad jurídica, técnica, política y
ciudadana que merece un proceso tan complejo y de tanto impacto en la vida
presente y futura de la ciudad y de su ciudadanía.
Y si por el contrario lo que busca realmente es una revisión excepcional, entonces debería corregir las modificaciones que afectan la estructura
general y hacer una propuesta clara a tres columnas, que le permita a la
ciudadanía comparar y evaluar con transparencia:
- los artículos actuales,
indicando claramente cuáles se mantienen y cuáles se modifican;
- hacer explícitas las razones
técnicas, jurídicas y políticas que sustentan la de su modificación y que
deben ser producto de la evaluación que exige la ley.;
- la propuesta de
modificación, con las proyecciones económicas y sociales, que demuestren
que mejora lo existente y el plan de ejecución.
De esta forma se podría entender y reconocer la verdadera
excepcionalidad y verificar — como lo exige la norma — que las modificaciones
en una revisión excepcional deben estar orientadas a desarrollar con
mayor contundencia los objetivos de mediano y largo plazo del modelo vigente,
no a cambiarlos.
La Veeduría Distrital — como ente de control preventivo — debe
identificar a tiempo riesgos de mala administración y de corrupción, para que
la administración los subsane antes de que estos produzcan daños, que
posteriormente se conviertan en delitos y generen detrimentos para la ciudad.
En este contexto, es nuestra obligación dar una señal de alerta desde
una perspectiva técnica y propositiva que favorezca la coherencia, la
pertinencia y la transparencia de la propuesta.
La Veeduría Distrital no está a favor ni en contra de una propuesta,
sino a favor de construir acuerdos y consensos que preserven y mejoren la
sostenibilidad de la ciudad, respetando, valorando y avanzando sobre lo ya
construido por Bogotá.
